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当前建立健全社会信用体系需要明确的几个问题
  近年来,从中央政府有关部门到许多地方政府,对建立健全社会信用体系的工作空前重视,积极性也很高,这是一件好事。但也必须看到,目前在社会信用体系建设的基本思路和政府应当发挥的作用等方面还缺乏明确的认识,实践中也存在不少盲目性。如果不能及时加以正确引导,不仅会造成不必要的政府资金的浪费,也不利于建立真正有效的社会信用体系。
  一、明确社会信用体系的内涵及其产业特性
  (一)社会信用体系有广义和狭义之分
  当前存在的一个明显问题是,虽然讨论建立社会信用体系的文献不少,但对于社会信用体系这一概念的内涵和外延,各方面的认识并不统一,都按照自己的认识和理解去开展工作,导致实践上的盲目性,社会信用体系建设进展缓慢也就不难理解。
  社会信用体系有广义和狭义之分。广义的社会信用体系包括了与信用交易有关的四个主要环节和方面的制度安排:一是信用的投放,二是信用风险的管理和分散,三是信用信息的服务,四是对失信行为的惩戒。所谓信用的投放,是指信用交易的产生和发展,比如银行发放信贷,企业提供赊销服务等。所谓信用风险的管理和分散,主要包括市场主体自身对信用风险的管理(比如授信方和受信方建立内部风险管理机构,对交易过程中可能出现的信用风险进行评估和控制),以及市场交易主体花费一定的成本将自己的交易风险分散给社会化的信用风险分散服务机构,比如信用担保机构、保理机构和保险机构等。所谓信用信息的服务的主要其目的在于帮助市场交易主体解决信息不对称的问题,降低由于信息不对称所导致的信用风险,同时也对失信者形成社会惩罚。所谓对失信行为的惩戒,主要是指当失信行为发生时,行政及司法机关依法采取行政的、经济的或法律的手段对其进行惩罚,增加其失信成本。毫无疑问,从改善信用状况,规范市场秩序,提高市场机制有效性的要求看,以上各个环节和方面都是十分重要的,无论那个方面的缺失或薄弱都会对社会信用体系的整体有效性产生负面影响。但是,不难发现,广义的社会信用体系几乎涵盖了整个市场经济体制的所有重要方面,既涉及对交易过程的规范,也涉及到对市场主体和政府行为的规范,构成了一个复杂和庞大的系统,建立完善的广义的社会信用体系不是短时间内能够完成的。
  狭义的社会信用体系主要是指与上述第三类活动,即信用信息服务活动有关的体制框架和服务体系,主要包括两方面的内容,一是信用调查活动,亦即习惯上所称的“征信活动”,另一类是信用评级活动。相应地,从事信用信息服务的机构也大体上分为两大类,即征信机构和评级机构。从国际经验来看,建立完善的信用信息服务体系是改善社会信用状况最重要的途径,也是整个社会信用体系建设的核心问题。从我国目前的实际情况来看,信用信息服务体系是最为滞后和缺失的,是导致当前我国信用秩序混乱的主要原因,是最需加强的环节。
  因此,我们认为,应该从狭义的角度去理解社会信用体系的内涵,并以此探讨建立的途径。建立完善的信用信息服务体系的核心任务是,通过立法建立完善的信用信息公开和保护制度,在加强监督的基础上促进信用信息服务机构的发展,形成发达而完善的信用信息服务市场。
  (二)信用信息服务本质上是一种信息咨询活动
  在信息服务机构没有出现时,为降低交易中蕴藏的风险,交易主体都在不同程度上收集交易对象的信息,对交易对象的信用状况做出判断,不论是在发达的市场经济当中,还是在不发达的市场经济当中,不论是在现代市场经济当中,还是传统的市场经济当中,都是如此。但是交易主体收集交易对象的全部信息既不经济,也不可能,这就在客观上出现了各种信息服务机构,它们专门收集信息,并提供给需求者,供其决策参考。因此,中介性的信用信息服务机构的产生,只是将过去由市场交易主体自身从事的活动分离出来,并没有改变过去市场交易主体自己收集信息活动的本身性质。信用信息中介服务机构的作用,只是使得这一活动更加专业化,更加有效率,因而成本更低,搜集的信息更加全面,评价的方法更加专业和科学。因此,信用信息服务活动,本质上就是一种咨询服务活动,是企业本身信息搜集活动的延伸,没有更多的特殊之处。
  从信息服务市场较为完善的发达国家来看,在信息服务市场上,与社会信用体系建设相关的信息服务机构主要有征信服务机构(企业和个征信)和企业资信评级机构两大类。这两类机构的区别在于,资信评级公司提供的资信评级报告主要向社会公众公开,为公众决策提供参考,而征信公司提供的信用调查报告不向社会公开,仅提供给委托人,供委托人决策参考。
  另外,需要强调地是,信用信息服务活动与金融活动有联系,但本质上不是金融活动,不应作为金融活动来进行管理;相应地,信用信息服务机构也不是金融企业,不应当视为金融企业进行管理。认识这一点对于正确选择中国信用信息服务产业发展模式和建立相应的产业法律规范至关重要。
  (三)以市场化的方式发展我国信用信息服务行业
  信用信息服务行业本质上属于一般性的信息咨询服务行业,属于充分竞争的行业,因此,对信用信息服务行业的管理应该遵循市场化和民营化的原则,政府不宜过多介入,通过市场竞争实现优胜劣汰。但是由于信用信息服务涉及到个人隐私权和商业秘密的保护问题,考虑到中国当前的实际情况,对信用信息服务行业的准入制定必要的标准,并对其运营加强监管十分必要。但是对信用信息服务机构设置准入标准和实施监管时,应该遵循以下原则:一是对信用服务市场的准入实行业务许可,而非实行机构许可,二是对信用服务业务的特许经营不设置过高的注册资本标准,而将准入标准重点放在对公司管理层和从业人员的要求方面。三是重点对信用服务机构违法的处罚,从信用服务机构违法的次数和程度上设置退出标准。
  二、明确政府在社会信用体系建设中的作用
  在我国目前的体制条件和市场环境下,社会信用体系建设离不开政府的推动作用,这一点社会各方面没有太大的分歧,分歧主要在于政府应当发挥什么作用,不应当发挥什么作用。从国际经验来看,要建立一个长期可持续的、高效率的社会信用体系,政府最应该做的,就是制定法律法规,促进各类信用信息特别是政府所掌握的信用信息的公开,清除妨碍市场机制发挥作用的各种障碍,为市场化的信用服务机构的成立和运作创造条件,并对信用服务机构实行必要的监管,最不应当做的,就是搞信息垄断,政府直接投资成立信用中介服务机构,搞商业化运作。
  (一)政府在社会信用体系建设中应该发挥的作用
  从一些社会信用体系比较健全的国家来看,政府的作用主要表现在制定与社会信用体系建设相关制度与规则,核心内容是立法和执法。立法的内容主要表现在四个方面:一是制定规范信用交易方面的法律法规,比如商业银行法、合同法、诚实借贷法、平等信用机会法等,目的是保证信用交易的公平性。二是制定促进信用信息公开和保护的法律法规,比如政府信息公开法、商业秘密保护法、个人隐私权法等,目的是促进信息的公开以及保护个人隐私、企业商业秘密和国家机密。三是制定规范信用信息服务机构的法律法规,比如公平信用报告法,目的是规范信用信息服务机构收集、加工和传播信息的行为。四是制定对失信行为惩罚的法律法规,这方面的法律较多,主要目的是加大对失信行为的惩罚力度,增加失信的成本。执法主要体现在相关政府部门对违反法律的行为给予民事和刑事处罚,比如美国的联邦贸易委员会的消费者保护局就是《公平信用报告法》的具体执法机构,对信用调查机构业务活动中侵害消费者权益的问题进行调查和处理。
  另外,根据国际经验,征信行业最开始都是从一个地区、一个行业发展,每个地区、行业有征信机构,各自建立自己的技术标准,并以此建立自己的数据库,最后通过行业整合以及各公司之间的相互合作,形成全国性的网络系统。但是在行业整合和各公司合作过程中却面临着标准不统一的问题,在一定程度上阻碍了全国性征信网络的形成。根据中国的实际情况,在短时期内形成全国性的征信体系比较困难,为了不走其他国家信用体系建设中出现的弯路,加强我国信用体系建设的基础工作,当前政府还应该加强标准制定工作,实现信用体系建设的标准化,以便将来能够把信用信息整合到一起,建立全国性的信用体系。标准体系建设要包括信用信息的收集、筛选、整理、加工、销售的全过程,要整合现有的行政资源,使其在社会信用体系建设方面的举措达到标准化的要求,要将社会信用建设标准化融入企业信息化改造的过程中。
  (二)谨防政府在信用体系建设中出现的行为误区
  当前,各部门、各地方政府对建设社会信用体系的热情较高,但由于对社会信用体系的内涵缺乏科学的认识,对政府应该发挥什么作用缺乏了解,出现了一些行为上的误区,必须坚决予以制止。
  1、谨防政府直接从事征信活动
  当前,有些地方政府为了体现对信用体系建设的重视,根据以往的思维定式,直接介入征信行业,通常采取的办法是确定一个职能部门,全面介入并具体操作征信业务,或者是出资建立公司,从事征信业务。从信用体系的客观运行规律来说,政府不宜直接从事征信业务。一方面的原因在于,政府直接从事征信业务,事实上是在以自己的信用做“隐性”担保,与建立社会信用体系的初衷相背离,严重违反了市场经济的运行规则。一旦出现法律纠纷,政府将陷入被动的地位,比如,政府某部门(或具有政府背景的征信公司)由于掌握的信息不全面,误将信用状况不好的公司(个人)评定为信用状况较好,委托方据此参考作出决策,结果出现损失,政府就陷入被动状况,甚至会陷入日常的法律纠纷。另一方面的原因在于,征信活动非常复杂,政府做不了,也不适合政府做。征信活动涉及到信息的搜集(各种渠道,政府部门只能掌握一部分),涉及到新的信用产品的创新(比如根据不同用户的繁简不同的、重点不同的信用报告、评分办法),涉及到数据的维护,涉及到对消费者、企业的法律责任以及救济。政府有政府自己的事情,不应当把纳税人的钱用在为少数人服务上。政府也有政府自己更为重要的工作,也不应当去做本来可以由民间资本完成的事情。信用信息服务由企业来做,完全是一个商业行为,一个企业向另一个企业提供专业化的信用信息服务,是一种自愿的合同,征信公司提供的信用调查报告仅供委托方参考,如果真的出现法律纠纷,政府可以作为中间人进行调节。
  另外,需要强调的是,当前有些部门和地方政府进行的各项评比和认定工作,都是与建设信用体系的要求相背离,也不符合市场经济条件下政府职能转变的要求。比如重合同讲信用企业的认定,著名商标、驰名商标的认定,守信用标兵的认定等等。事实上,以上荣誉的认定都需要市场来检验,应该由市场化运作的中介组织进行认定,政府认定就是形成了“隐性担保”,而且容易孳生腐败,一旦认定的企业与事实不符合,给社会造成影响,政府就会陷入法律纠纷,当前政府部门没有涉入法律纠纷,是因为目前市场经济体制不完善,政府处于监管者的强势地位,“民不敢告官”。
  2、谨防政府增加财政投资大搞数据库建设
  当前,一些地方政府和职能部门认为,建立社会信用体系,就是要加强硬件基础设施建设,就是要加大政府投入,建立数据库,于是纷纷立项目、定预算,投资建设数据库。一旦建立了政府的数据库,就要搞商业化运作。从近年的实践来看,建立庞大的政府信息数据库是一件耗资巨大的工程,其市场价值极为有限,应当特别慎重。从长远看,这不利于建立有效的市场化信用服务体系。首先,它很容易导致政府职能错位,形成新的地方保护和行政垄断。其次,会造成很大浪费,很多地方花几千万元建一个信用平台,结果并没有什么作用。第三,它会破坏市场的公平竞争,最终扭曲建立社会信用体系的初衷。从发达国家的实践来看,信息的整合应该通过市场的行为来完善,政府所需要做的就是通过立法把这些信息无偿或者仅收取弥补成本的费用向社会开放。
  3、谨防政府通过行政手段培育信用市场需求
  为了给政府出资成立的征信公司创造市场需求,或者为了促进当地征信企业的发展,有些地方政府便用行政命令的方式规定企业参加“重合同守信用”单位评比等各种荣誉称号时必须提交由某些征信公司出具的信用报告。企业为了得到这样的荣誉称号,必须花钱请征信公司为自己出具信用报告,这样的报告的客观性、公正性可想而知。再比如,有些地方政府要求企业在资质认定、企业年审年检、专项检查、日常监督、项目审批、财政支持项目的申请等方面必须提交由某些征信公司出具的信用调查报告。从发达市场经济国家的实践来看,对信用报告的需求并不需要政府来推动,而是由市场的正常需求推动。
  (三)当前最紧迫任务是加快政府信用信息公开的立法
  交易主体的信用信息能够真实、全面、连续地公开,以使交易双方能够较为以此进行全面、准确地相互评价,是社会信用体系建设的基础条件。从来源上看,反映市场主体信用状况的信息主要来自以下三大主体:一是来自政府,二是来自其他交易主体,三是来自自身。从实践来看,这几个方面信息真实、充分公开和披露都很重要。但是,法律强制规定后两类主体公开信息缺乏理论上的支撑,也违背基本的商业规则和国际通行作法。而通过法律规定政府公开所掌握的企业和个人的信用信息是政府的义务,也符合国际通行作法。
  由于我国至今没有出台一部统一的规范政府信息公开的法律,而现有相关法律法规中又存在诸多不适应市场经济与信息公开化要求的规定,政府拥有的大量信用信息被各个政府部门封闭在部门内部或者地区内部,要么白白浪费,要么被用来为本部门或本地区创造利益。而由于政府机制的特点,后者也不可能真正造福社会。政府信息获得困难已经成为当前制约我国社会信用体系建设的一个突出问题。因此,我们认为,目前政府急需采取的措施是制定和完善促进信息开放的政策和法规。
  由于公开政府信用信息实践中的一个难题在于合理地界定公开与不公开的范围,为避免传统思维方式的影响,避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围,架空政府信用信息公开制度,借鉴国际上一些国家关于政府公开信息的法律规定,信用信息的公开应当作为一般原则确立下来。即除了法律规定可以不公开的信息外,其它信用信息必须全部公开。法律规定可以不公开的信用信息主要有两种情况,即企业商业机密和个人隐私。另外,政府信用信息公开还应该遵循不以盈利为目的原则,但是可以适当收取成本费用。
  在实践中,政府信用信息公开可以分成几个层次。第一种是政府必须公开的信息,包括政府行政时涉及和掌握的企业的基本信息和严重违规信息。第二种是政府主动公开的信息,行政机构对于一些具体事项的执行结果和行政裁定等信息,由于数量多,不宜公告,政府机构可以采取设置查询点、利用电子政务通过网络公布和查询等方式向公众公开,要做到公众能随时、方便地了解政府相关政策和信息。第三种是经申请后公开的信息,主要是在行政过程中收集、形成和获得的相关的信用信息。这部分信息多而复杂,并不是所有公众都需要了解。因此,仅对申请者公开。
  政府之间的信息共享和政府信息的对外开放是两个相互联系又有所不同的事情。信息共享的目的在于增强政府作为一个整体所掌握的信息的数量和质量,提高政府整体的行政能力。而政府信息的对外公开则涉及政府行政的公开、透明,涉及公民的知情权,涉及民主法治建设,当然也涉及社会信用体系的完善。从各国的经验来看,无论是信息的共享还是信息的公开,都不一定非要建立一个统一的平台才能解决。只要通过立法确定政府信息公开是一般原则,至于通过什么方式公开,是通过统一的平台向外公布,还是需要信息需求者到政府指定的地方去直接查询,那都是很技术性的问题,也是次要的问题。当然,如果一些政府部门或地方政府,在财力允许的情况下,愿意将各政府部门的信息整合到一个统一的信息平台向社会公布,从而提供一种“便民服务”,也未尝不可。但是,需要明确的是,这种统一的平台公布不能替代各部门、各地方政府在收到申请情况下公布信息的法律责任,也不能规定各部门只能将信息向统一平台公布,限制向社会公布,更不能把公共信息平台办成商业化运作机构。
  最后需要强调的是,有些地方政府成立的信息平台,向外公布企业正面信息大门敞开,而要公布本地企业的负面信息,却需要高层领导批准。这种作法不符合政府信息公开的原则,与建立社会信用体系的初衷也相去甚远。
  三、明确私人信用调查机构与公共信用调查机构的关系
  从发达市场经济国家社会信用体系建设的实践来看,公共信用调查机构(公共信贷登记系统)和私
  人信用调查机构在运营模式上有着较大的区别,发挥的作用也不同,在整个社会信用体系运行中,两者的关系是相互补充,而不是相互替代。
  公共信用调查机构是由金融监管当局设立,数据强制性地来自于银行等金融机构,主要是为金融监管当局和银行等金融机构服务,而不过多地考虑其他的商业化信用信息需求。私人征信机构是由私人和法人成立,采取商业化、市场化的运作方式,数据的来源更全面,除来自银行等金融机构外,还来自包括政府部门、工商企业等方面,为社会更广泛的信用需求服务,服务范围更宽、更广、更全面。
  从公共信用调查机构对防范银行信贷风险的角度来看,世界上设有公共信用调查机构的上大部分国家都确定了最低贷款数额,银行等金融机构仅将超过最低贷款数额的贷款信息提供给公共登记系统,而且许多国家的公共信用调查机构只向金融机构提供当前的数据,不提供有关一个借款人的信贷行为的历史记录。因此,公共信用调查机构也难以全面满足银行等金融机构防范信用风险的需要。即使在公共登记系统运行较为成功的欧洲大陆国家,私人信用调查机构在银行信贷风险防范方面也发挥着不可替代的作用。
  因此,在我国社会信用体系建设中,必须正确认识公共登记系统和私人信用调查机构的作用和运行模式,在加快建设公共信贷登记系统建设的同时,不应该忽视私人信用调查机构的作用。为充分发挥公共信用调查机构和私人信用调查机构在信用体系建设中的作用,更好地防范和化解信用交易风险,借鉴其他国家公共登记系统的运营模式,建议公共信贷登记系统在为金融监管服务的基础上,向社会有偿提供征信服务,允许私人信用调查机构向公共信贷登记系统查询部分数据。但是应该通过立法明确,公共信贷登记系统向社会提供数据的范围和法律责任,同时公共信贷登记系统的对外服务机构与系统本身应当在产权、人员等方面适当分离。
  四、明确社会信用体系建设的管理体制
  社会信用体系建设是一项涉及方方面面的系统工程。从涉及的部门来看,根据现行体制,参加社会信用体系建设的单位至少包括人民银行、银监会、商务部(整规办)、国家发改委、工商、质检、食品药品监督管理部门、税务、海关、统计、公安、法院等政府部门以及银行、电讯等相关企业。由于缺乏一个统一的集中管理门,在目前我国社会信用体系建设中存在多头建设、各自为政的现象,重复建设现象严重,既浪费了资源,也人为增加了一些矛盾,不利于社会信用体系建设的整体推进,这也是当前我国社会信用体系建设进展缓慢的体制性原因。为顺利推进社会信用体系建设,吸收过去我国其他行业发展过程中出现的各自为政、管理混乱的教训,有必要建立一个统一、高效、客观的信用行业管理体制。
  从国际经验看,绝大多数国家都非常重视对征信行业的监管,尤其是对个人征信行业的监管,许多国家还成立了专门的监管机构。基于我国征信行业发展所处的阶段和我国国情,在信用行业管理体制方面可以考虑三个层次。
  一是在中央层面成立一个跨部门、高层次、专门、统一的协调领导机构,协调领导机构的主要职责是推动立法,协调各政府部门依法开放数据。协调领导机构下设办公室,负责日常具体工作。
  二是成立专门的信用服务行业监督管理机构。确定监管部门有两种选择,一是由协调机构设立的办
  公室行使行业监管职能,统一监管个人征信机构和企业征信机构;二是规定现行政府相关部门行使对征信机构的监管职能,不必专门设立新的监管机构。
  三是成立信用服务行业协会。政府积极引导,各信用信息服务机构在自愿的基础上,成立信用信息服务行业协会,加强行业自律,开展信用教育、宣传、培训等工作。
 
 
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